2018年6月14号，昆明市官渡区财政局关于官渡区行政事业单位内部控制一体化建设项目单一来源采购成交公告显示，该成交价为1486.8万元，相比起国内近年动辄几十万上百万的内控项目，可谓又创新高，在如此高价的标额背后，昆明市对内控的一体化，都有些什么标和政策，以及，对内控项目的未来，又有哪些启示呢？

一、 “一体化”模式是昆明市对行政事业单位内控建设的一次创新

昆明市财政局在总结2014年实施内部控制规范建设工作后发现：推动个别行政事业单位内部控制的“单位治理”，难以形成规模并发挥整体效应;财政部门内部控制若仅立足于“财政治理”，其管理效能受主体边界限制无法延伸到公共资金使用部门。

为此，昆明市财政局在2015年提出了全市推进行政事业单位内部控制规范建设的标任务和整体构架、推进线路，并制定了《昆明市行政事业单位内部控制规范实施工作方案》，由此开启了采用“一体化”模式创新行政事业单位内部控制规范建设。

二、明确思路，明确内控建设“四大目”

昆明市财政局在与我国威专业研究机构共同探讨后，按照《行政事业单位内部控制规范(试行)》的要求明确了内控建设的指导思想：通过“宣传动员、重点建设、面实施、检查督导、巩固提高”的方式，以财政资金分配与使用为主线，以财政资金支出绩效评价为核心，以科学的基础评估为导向，以流程梳理与机制建设为重点，以财政部门内部控制建设为纽带，以现代信息技术为手段，将制衡机制嵌入到内部管理制度之中，实现对行政事业单位经济活动风险的防范和管控。

围绕这一指导思想，昆明市提出了内控建设的四大目：

一是夯实财税改革基础。推动财税改革的推手主要是各级政府，落脚点是各级行政事业单位。通过建立内控规范，切实提高全市公共财政在政府公共事务管理中的实际效应，推动现代财政制度构建，为面深化财税改革提供根本条件。

二是增强资金使用效益。2014年以来，昆明市财政收入呈低速增长常态化趋势已经明朗，全市财政面临较大收支矛盾和压力。通过推行内控规范，对不适应现代财政管理的体制机制进行改革，以提高单位内部管理水平，增强财政资金使用效益，有效控制和降低行政成本。

三是完善腐败防治机制。权力与责任的制衡是内控制度人核心。通过实施内控规范，建立完善的内部控制制度，切实减少自由裁量权的空间和余地，用制度限制权力的滥用，预防腐败。

四是提高政府治理能力。通过全推行内控规范，构建昆明市政府内部控制规范体系，为编制政府综合财务报告、科学制定经济运行政策、提高市县乡三级政府理财水平以及提升政府治理能力奠定基础。

三、创新模式，“一体化”推进

2015年5月31日，中国会计学会内部控制专业委员会、中国内部控制研究中心在昆明召开了行政事业单位内控实施专题研讨会，与会专、学者和国内部分已在内控建设方面取得成效的单位领导，充分肯定了昆明市财政局关于政府主导下的内控规范“一体化”建设方案及全市推广实施机制。所谓“一体化”，就是将财政管理内部控制与行政事业单位内部控制进行整合，以提升政府公共资金使用效益为共同标，引导各行政事业单位经济活动乃至业务活动规范、有序、效运转，使公共财政在政府公共事务管理中发挥实际效能，形成“以预算为主线，以财政资金流程控制为核心”的内部控制规范整体框架，建立财政管理大数据的基础环境，提高财政治理、政府治理乃至国治理能力，切实加强党风廉政建设和腐败治理。以问题为导向，通过部门联动、政府推动等共同治理是昆明内控建设“一体化”推进的主要特点。

实现“一体化”的方式是横向联动与纵向联动相结合，实行整体推进。横向联动是指市财政局带头、市级其他单位跟进，以保财政资金“出口”与预算单位资金“进口”管理相衔接，形成财政资金与预算单位资金使用共同推进的格局；纵向联动是指市级与区县同步实施。其内涵是以行政事业单位内部控制体系为支撑，以单位端量化评价指标为引导，通过单位基础评价指标提升单位内部管理水平，通过单位运行评价指标与财政管理指标相衔接，形成完整的区域财政资金管理体系，逐步强化公共资金绩效管理。

为保内控建设取得实效，昆明市在整体工作实施方案中充分体现了“三个结合”：一是以单位为导向，实现内控建设与单位实际工作需求的有效结合。二是注重资金使用效率，实现内控建设与财政资金管控的有效结合。三是借助外力，通过组建全国性专委员会等形式，借鉴省内外内控建设的经验，实现内控建设内生动力和外部先进经验的有效结合。

四、问题导向，“两阶段”实施

为体现内控建设的有效性，昆明市在推进内控工作中，坚持以问题为导向，分两个阶段实施。第阶段是选取市级38家单位进行基础评估，在摸清家底、找准问题的基础上，选出19家重点单位在2016年3月前完成建设工作；第二阶段就是在前一阶段基础上推开，2016年底完成行政事业单位内部控制建设工作。

阶段基础评估工作已于2015年11月圆满结束，重点单位建设工作正在进行。本次基础评估采取了以资料分析为主、现场访谈及标准问卷评估为辅，以定性分析为主、辅以定量分析为参考的评估方法，大程度上对相关行政事业单位的内控规范现状进行客观评估。通过对38家单位进行基础评估和调研访谈，目前我市行政事业单位内部控制总体上还比较薄弱，突出表现在以下11个方面：

一是多数单位比较注重决策、执行和监督相互分离，倾向于履行较为严格的审核审批程序和集体决策方式，同时存在“重形式、轻实质”的“被签字”现象，人为增加审批环节和议事程序，在降低办事效率的同时并没有真正明确审核责任，事倍功半。

二是内部审计监察力量普遍薄弱，人手少，多为，缺乏业务指导和科学规划设计，未能充分发挥内部监督检查的防范风险、提前把关的作用。

三是“分事行权”情况不理想，不同类型事项的岗位职责、办事权限与审批程序没有得到明确规定和有效实施。在内部管理中，对不同业务管理方式“一刀切”的现象普遍存在。

四是人员素质不齐，有1/3单位内部关键岗位资格能力不高；受限于专业限制和人员不足，有1/4单位无法实行关键岗位工作人员轮岗。

五是归口管理方法未能得到科学设计和有效实施，职能管理岗位的专业能力未能有效发挥。相关业务独立运行既不能发挥单位综合管理效能，同时也容易造成工作错误甚至滋生舞风险。

六是单位预算编审不准确、不科学，缺乏内部项目评审机制；对预算执行差异缺乏有效管理；对预算决算的分析和结果运用普遍缺失。

七是对预算绩效管理的评价结果应用不够重视，缺乏绩效提升和改进机制。

八是缺乏有效机制和手段对业务部门经济活动予以有效管控，难以业务真实性。财务与业务脱节现象较为严重。

九是在政府采购职责分离方面的制度设计存在不足，制约了业务的正常开展。

十是合同管理相对薄弱，普遍缺乏对合同的订立、归档、执行情况等过程的有效管理。

十一是重大项目档案管理薄弱，项目资料缺乏有效管理。基础评估结果客观公正，其单位基础评估报告分别得到了单位和专委员会委员的审验通过。

五、建章立制，“五保”运行

为确保内控规范工作顺利实施，昆明市在推广机制方面做到了“五保”：

一是组织保。市政府成立行政事业单位内部控制规范工作领导小组，组长由常务副担任，副组长由市政府办公厅、市财政局、市监察局、市审计局主要领导担任，领导小组成员为市级一级预算单位主要负责人。领导小组在市财政局设立办公室，由市财政局分管会计管理工作的领导任办公室主任，负责落实领导小组的各项决策和日常工作。按照市政府要求，市级各行政事业单位和各县区均成立了由主要领导任组长的工作领导小组，为推进内部控制规范建设提供了组织。

二是思想保。分层次召开动员暨培训会，市级各行政事业单位主要领导、县区政府分管领导和各单位分管领导、相关处室负责人先后接受了思想动员和培训。为使单位领导真正了解内控建设的内涵，增强开展内控规范建设的信心，市内控办利用近两个月时间,组织相关家和工作人员，深入市级26家单位和各县区、各开发（）园区，通过与部门和单位领导、业务处室负责人面对面交流沟通，使各级领导单纯把内控理解为财务风险和廉政风险防控，或内控建设就是加强制度建设的思维得到了有效扩展，实现了从“要我内控”到“我要内控”的理念转变，从而营造了良好的内控规范建设氛围。

三是智力保。经市政府同意，东北财经大学会计学院、中国内控研究中心行政事业单位研究所联合中介机构、社会智库资源，共同组建研究团队，成立昆明市行政事业单位内部控制规范咨询委员会，向全市各单位提供政策咨询和内控规范的指导、培训、过程答疑。成立6个工作小组，并每家配置专职顾问1名，了市级38家单位基础评估工作的顺利进行。

四是经费。从事阶段市级38家单位基础评估和重点单位建设的中介机构，由市政府委托市财政局在全国范围内公开招标，其开展基础评估和重点建设所需经费按统一标准，由单位列入部门预算，按协议规定自行支付。

五是机制保。建立公示制度，由市领导小组办公室定期对市级预算单位内部控制规范建设情况进行公示。实行约谈机制，对连续三次内部控制评价不合格的单位，由市领导小组办公室对主要领导进行约谈。实行跟踪评价和监督考核机制，对市级预算单位内部控制规范工作情况，由市财政局作为预算批复的参考指标，对内部控制规范工作推进不力的单位，予以核减预算，并纳入年度决算内容；由市审计局列为审计内容；由市监察局作为党风廉政建设考核重点之一。

六、四个方面，推进内控建设

在下一步工作中，昆明市内控办会同中介机构将重点围绕4个方面开展工作，以确保在今年取得实质性成果。

一是建立专题研究解决方案机制。针对基础评估发现的问题，应由各部门(单位)通过内控建设改进的，通过重点单位内控建设进行流程优化和职责明确，设计科学的标准与操作规程;可以在财政局解决的，通过财政管理7大业务内控规范和操作规程实现财政管理提升;需要市政府协调统一政策的，通过市内控建设领导小组组织研究解决。

二是以解决实际问题为导向进行内控设计。本着先易后难的原则，通过可行性研究和针对性设计，从普遍存在的共性问题入手，成批量确定亟需解决的实际问题，发挥昆明内控建设“一体化”优势，统一设计，分别实施，提炼共性，兼顾个性。

三是通过信息化固化制度。在重点建设单位部署内部控制信息系统，通过配置岗位权限和设置审批流程，固化内控制度。通过设计开发财政指标管理系统，提取整合各单位内控运行关键环节信息数据，为财政管理决策提供科学依据。通过“一体化”建设，面提升昆明市各单位内部管理水平和政府理财水平。

四是明确县区推进路线。按照市级先行、县区跟进的原则，在前期调研和市级部分单位基础评估的基础上，明确县区以财政先行的内控规范建设推进路线，联动实施，保全市在年底前全完成内控建设工作。　

七、昆明市的内控推广创新思路得到财政部的认可

财政部对昆明市的行政事业单位的创新思路，给予了相应的肯定，并通过财政部的官网报道，进行宣传。

（一）创新模式，推进“一体化”。将财政管理内部控制与行政事业单位内部控制进行整合，以提升政府公共资金使用效益为共同目，形成“以预算为主线，以财政资金流程控制为核心”的内部控制规范整体框架即“一体化”建设。具体采取横向联动与纵向联动相结合方式，即以市财政局带头、市级其他单位跟进的横向联动，保财政资金“出口”与预算单位资金“进口”管理相衔接；采取市级与区县同步实施的纵向联动。

（二）以问题为导向，实施“两步走”。第阶段是突出重点，先行试点。选取市级38家单位进行基础评估，于2015年11月圆满结束，共收集各类问题130多个，在此基础上，选出18家单位作为重点试点单位。第二阶段是全推开、整体推进。在试点基础上全推开，力争2016年底全完成。今年以来，市级18家重点建设单位和石林、宜良两个试点县先后完成了内控组织建设、决策机制建设、关键控制岗位完善等。制定了财政端和单位端一体化的“基本制度+业务管理规范+业务管理流程”的制度流程体系；明确了财政端272个和单位端60个以上的关键控制点和控制要素；完善了确保末端数据真实的内控信息系统建设；在解决业务管理问题的同时，实现了分事行责、分级授责、分岗履责。今年3月，批市级18家重点建设单位和两个试点县已正式实施内控管理信息化系统并上线运行。

（三）注重实效，定位“三目”。一是“聚合”，通过有效衔接政府预算各环节，以科学管理加快转速率，以利于盘活结余资金，调配闲置资金，进而促进财政资金、公共资产、公共资源高运转；二是“量化”，通过量化指标和内控流程实现工作任务分解，实现财权与事权的匹配统一，动态实时优化资源配置，避免政策制定的滞后性与监管难度；三是“闭环”，通过建立风险评估、内控建设和考核评价的闭环体系，不断提升政府治理水平。

（四）完善机制，障“四到位”。一是组织到位。市政府成立行政事业单位内部控制规范工作领导小组，领导小组成员为市级一级预算单位主要负责人。领导小组在市财政局设立办公室，市级各行政事业单位和各县区均成立了由主要领导任组长的工作领导小组。二是团队到位。成立6个工作小组，并每家配置专职顾问1名，向全市各单位提供政策咨询和内控规范的指导、培训、过程答疑，了市级38家单位基础评估工作的顺利进行。三是资金到位。从事第阶段市级38家单位基础评估和重点单位建设的中介机构，由市政府委托市财政局在全国范围内公开招标，其开展基础评估和重点建设所需经费按统一标准，列入部门预算。四是机制到位。建立公示制度，由市领导小组办公室定期对市级预算单位内部控制规范建设情况进行公示；实行约谈机制，对连续三次内部控制评价不合格的单位，由市领导小组办公室对主要领导进行约谈；实行跟踪评价和监督考核机制，对市级预算单位内部控制规范工作情况，由市财政局进行跟踪。

（五）成效显现，强化“五规范”。一是预算编审管理更为规范。厘清了部门预算编制的各级责任主体，提高了预算编制的准确性，规范了预算编制的依据，科学确定了预算执行的时间计划。二是预算执行管理更为规范。实现了全口径预算执行，规范了部门预算支出，通过上线使用的四张动态监控表，实时反映了部门预算执行进度，实现了分事履责和分类事项管控，通过财政预算批复和单位内部预算分解，倒逼预算编制的科学性。三是政府采购管理更为规范。实现了采购预算与预算编制的有效融合，完善了政府采购管理体系，规范了采购分类业务流程，明确了采购预算批复后的执行时限要求，提高了采购预算执行效率，通过规范合同管理，规避了法律风险。四是资产管理更为规范。补充了部门资产管理内部控制制度，落实了资产管理单位内部的责任主体。五是非税收入管理更为规范。建立健全了非税据管理机制，明确了现金缴款时限要求，对执收环节的运行风险进行了有效控制，完善并规范了稽查整改及监督工作的具体措施。

八、行政事业单位的内控项目报价，未来处于上升趋势

从今年1到5月份的内控项目采购来看，大多数单位的项目预算集中在200万元以下。其中，内控咨询项目预算主要集中在0~49万元，总量占比也较小；内控信息化建设项目预算普遍在20~500万元之间，尤以20~200万元这个区间段为主，总量占比较大；内控评估/审计项目预算占比少，无论从区间或总量上看，都处于较低的位置。

未来，随着行政事业单位从过去的单一单位的内控建设需求采购，逐步向平台化、一体化运作的发展导向来看，价格将处于稳定上升的趋势。

（以上部分信息源自昆明市财政方网站、财政部网站）

来源:中泰合信内控信息化研究院

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